Есть движение, но нет дорог

Автор Наталья Владимирова

К такому заключению пришли депутаты Госдумы 20 октября, когда в рамках правительственного часа исполнительная власть отчитывалась перед законодательной по поводу состояния дорожной сети страны. Перед депутатами выступили Министр транспорта России Игорь Левитин и руководитель Федерального дорожного агентства Олег Белозеров. В их докладах были перечислены основные проблемы дорожного хозяйства и направления их решения, одобренные Президентом Российской Федерации на заседании Президиума Госсовета России.


С проблемами понятно: нельзя отрицать, что от состояния дорожной сети напрямую зависит конкурентоспособность отечественного производства. Ключевую роль играют автомобильные дороги в решении социальных задач, в реализации приоритетных национальных проектов в области обеспечения населения доступным жильем, сферах образования, здравоохранения и сельского хозяйства. Усиливается роль автомобильных дорог с активизацией участия России в глобальном развитии мировой экономики. По территории Российской Федерации проходят 34 автодорожных маршрута европейской и азиатской сети международных автомобильных дорог общей протяженностью 32 тыс. км, из которых 5,1 тыс. км находится в ведении субъектов Российской Федерации. Конкурентоспособность этих маршрутов во многом уступает альтернативным маршрутам, проходящим по территории других государств. Свыше четверти протяженности этих дорог требуют реконструкции с повышением технической категории. Из общей протяженности маршрутов многополосную проезжую часть имеют лишь 9%.
Покрытие проезжей части маршрутов рассчитано в основном на пропуск автомобилей, имеющих нагрузку 6–10 тонн на ось. Поэтому обычные для международных перевозок автомобили с нагрузкой на ось 11–13 тонн разрушают дороги. Увеличивается интенсивность перевозок тяжелых крупногабаритных контейнеров. С учетом международных тенденций темпы роста контейнерных перевозок по автодорогам в течение ближайших 5 лет будут составлять 10–15% в год. Сейчас принято решение о повышении прочности дорожных одежд при реконструкции и капитальном ремонте основных федеральных дорог. Однако темпы обновления дорожных конструкций низки, и лишь 19% протяженности федеральных дорог соответствуют современным нагрузкам. В результате активно развиваются альтернативные конкурентные маршруты в обход территории России. Это может обернуться не только потерей доходов от обслуживания международных транзитных потоков, но и ущербом для интересов национальной безопасности страны.
Г4 октября 2005 года состоялись парламентские слушания в Комитете по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной думы на тему «Автомобильные дороги России: правовые и финансовые аспекты развития», в ходе которых были приняты рекомендации в адрес Государственной думы, Правительства Российской Федерации, Минтранса России по широкому кругу вопросов. Министр доложил, что сделано в порядке их реализации. В частности:
– разработана концепция федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации»;
– направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и субъекты Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», подготовленный Минэкономразвития cовместно с Минтрансом и другими заинтересованными органами;
– включены в программу разработки технических регламентов, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. № 781-р, два специальных технических регламента в сфере автомобильных дорог: «О требованиях к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, (реконструкции) и обустройстве автомобильных дорог, улиц и сооружений на них» и «О требованиях к обеспечению безопасности эксплуатации автомобильных дорог, улиц и сооружений на них». Срок внесения на утверждение проектов регламентов установлен в 2008 году, однако первые редакции документов уже разработаны;
– переутверждена Правительством Российской Федерации постановлением от 31 мая 2006 г. № 338 федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)»;
– принято Постановление Правительства Российской Федерации № 209 от 11 апреля 2006 г. о внесении изменений в классификацию автомобильных дорог. Минтрансом России во исполнение этого постановления утвержден порядок подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
– усилен контроль за эффективностью использования средств, направляемых в дорожное хозяйство. Эта работа ведется на основе утвержденных планов как ФГУ «Росдортехнология», так и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта;
– приняты два основополагающих для проектирования автомобильных дорог национальных стандарта «Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования» и «Геометрические элементы автомобильных дорог». Еще четыре проекта ГОСТ разработаны и находятся в стадии утверждения.
Однако до сих пор не обеспечено закрепление за федеральными агентствами транспортной отрасли функций по изъятию земельных участков для строительства объектов и заключению соответствующих договоров с собственниками. Кроме того, не утверждена методика начисления амортизации на объекты в дорожном хозяйстве. А ведь этот вопрос тесно связан с привлечением для эксплуатации автодорог коммерческих операторов, с реальным вводом в эксплуатацию крупных платных автомобильных дорог. Методики начисления амортизации и механизмы ее аккумуляции для целей развития автомобильных дорог будут определяться в ходе реформы дорожного хозяйства.
Принимаются и другие меры, направленные на совершенствование работы дорожного хозяйства, улучшение состояния автомобильных дорог. За год, прошедший со времени парламентских слушаний, утверждена Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года; разработана концепция обеспечения качества в дорожной отрасли и сегодня есть уже первые результаты ее выполнения; разработаны приоритеты и критерии отбора проектов для финансирования строительства, реконструкции и эксплуатации федеральных дорог, а также строительства и реконструкции территориальных дорог с привлечением субсидий из федерального бюджета; методика распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, предусмотренных в объеме 35 млрд рублей в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации. С учетом этих средств эффективность участия автомобильных дорог в реализации приоритетных национальных проектов существенно повысится; одобрено распределение субсидий, подготовленное на основе этой методики; разработана и представлена в правительство концепция реформирования дорожной отрасли; начата реализация ряда проектов платных дорог с применением механизмов государственно-частного партнерства.
В 2006 году в 1,4 раза по сравнению с 2005 годом увеличен объем финансирования ремонта и содержания федеральных автомобильных дорог. С учетом средств, выделенных дополнительно в 2005 году на финансирование дорожного хозяйства по итогам исполнения федерального бюджета, в текущем году объемы ввода в эксплуатацию федеральных автомобильных дорог будут увеличены по сравнению с 2005 годом в 2,4 раза.
Однако, по словам министра, всего этого недостаточно: «Сеть дорог общего пользования прирастает в России весьма медленно: в соответствии с федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)» к 2010 году плотность дорог на 1000 жителей практически останется на уровне 2005 года. В то же время уровень автомобилизации страны вырастет в полтора раза. Это означает, что на один километр дороги или улицы населенного пункта, по которой проходит маршрут общественного транспорта, в 2010 году будет в среднем приходиться 44, а в 2025 году – 92 автомобиля. Образно говоря, если на дороги выйдут все зарегистрированные в России автомобили, то они будут двигаться колонной с интервалом, практически равным корпусу автомобиля. Один неисправный автомобиль остановит все движение на сети дорог».
На заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации, который прошел 13 октября в Ярославле, одобрен комплекс предложений Министерства транспорта РФ, направленных на реформирование дорожного хозяйства. Подготовлен соответствующий перечень поручений Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации.
Первое. «Обеспечить разработку и внесение в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации проекта федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации».
Второе. «Утвердить план мероприятий по переходу, начиная с 2008 года, к финансированию дорожного хозяйства по нормативам на ремонт и содержание автомобильных дорог. Утвердить положение о нормативах денежных затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и рекомендовать его к применению на региональном уровне».
Третье. «В соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации разработать и утвердить перечень работ и услуг со сроком производства от 3–6 лет, включив в него такой вид работ, как содержание, ремонт, реконструкция и строительство автомобильных дорог общего пользования».
Четвертое. «Обеспечить корректировку положений о Министерстве транспорта Российской Федерации и Федеральном дорожном агентстве в части расширения их полномочий, обязанностей и функций, направленных на обеспечение качества оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства всех уровней».
Министр отметил, что для реализации этого перечня созданы все необходимые предпосылки. В частности, разработан проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации»; Федеральным дорожным агентством представлена в Минтранс России методика формирования затрат на содержание федеральных автомобильных дорог, предназначенная для целей бюджетного планирования; подготовлены предложения по расширению полномочий Минтранса России и Федерального дорожного агентства в области земельных отношений, предусматривающие наделение их полномочиями, связанными с изъятием и резервированием земельных участков для строительства автомобильных дорог. Эти полномочия включают введение на согласованных земельных участках на период до начала строительных работ особого режима использования, запрещающего оборот земель и какое-либо строительство на них.
В развитие темы руководитель Федерального дорожного агентства рассказал о приоритетах, которыми руководствовалось агентство в 2005–2006 годы. Это в первую очередь работа по снижению уровня аварийности на федеральных автомобильных дорогах. Разработан и реализуется ряд программ, направленных на повышение безопасности движения на дорогах, в том числе программа по ямочному ремонту, по устройству ограждений, дорожных знаков и разметки, устройству освещения дорог, созданию системы метеообеспечения. В результате выполнения этих программ к концу 2006 года будут переустроены 1500 участков концентрации ДТП. Ожидается, что благодаря этим мерам количество дорожно-транспортных происшествий, связанных с неудовлетворительными дорожными условиями, в 2006 году сократится по сравнению с 2002 годом на 3%.
По словам Олега Белозерова, значительная часть средств была сосредоточена также на важнейших и наиболее капиталоемких объектах, определенных Федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы». Это Кольцевая автомобильная дорога вокруг Санкт-Петербурга, автомобильная дорога «Амур» Чита – Хабаровск, обход г. Сочи на автодороге М-27, автодорога «Колыма» в Республике Саха (Якутия), строительство и реконструкция участков автодороги М-4 «Дон», подмосковного участка дороги М-8 «Холмогоры». В 2007 году концентрация средств на этих объектах еще увеличится: на их сооружение будет направлено 74% выделенных средств против 67% в 2005 году. Оставшиеся от приоритетных работ и объектов средства в количестве 13 млрд рублей в 2005 году и 15 млрд рублей в 2006 году практически в полном объеме направлялись на переходящие стройки и объекты. В итоге за прошедшие два года объемы ввода в эксплуатацию построенных и отремонтированных федеральных дорог не только удалось сохранить на уровне прежних лет, но увеличить в сопоставимых показателях на 1–2%.
Существенное значение для улучшения качества дорог имеет увеличение расходов на их ремонт и содержание. Если в 2005 году на эксплуатацию федеральных дорог было выделено 28,0 млрд рублей, то в этом году – на 40% больше в сопоставимых ценах (42 млрд 760 млн рублей). Тем не менее, подчеркнул руководитель Росавтодора, даже с учетом увеличения эти средства составляют менее половины объема финансирования, необходимого для поддержания федеральной дорожной сети в нормативном состоянии. А с учетом необходимости ликвидации накопленного недоремонта это всего лишь около трети от потребности.
При этом «мы не пошли по пути простого увеличения объемов выполняемых работ пропорционально объемам финансирования. Была изменена структура дорожно-эксплуатационных расходов. Вложения в капитальный ремонт дорог и мостов в сопоставимых ценах увеличены в 1,7 раза по сравнению в 2005 годом. При этом расходы на ремонт в сопоставимых ценах увеличены лишь на 12%. Такое изменение структуры расходов существенно повышает капитальность работ и долговечность отремонтированных дорог, а значит, существенно снижает потребность в расходах на эксплуатацию этих участков в последующие периоды». Так объем расходов на поддержание дорожной сети в нормативном состоянии планируется повысить до 46 млрд рублей в 2007 году, до 51 млрд рублей в 2008 году и до 56 млрд рублей в 2009 году. Если рассматривать эти цифры в сопоставимых ценах, то можно сказать, что в 2007 году уровень расходов оставлен на уровне 2006 года, а в последующие годы предусмотрен рост на 9–10%.
Практически на уровне 2006 года оставлен объем субсидий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог. В сопоставимых ценах 2006 года это 36 млрд 150 млн рублей (при 36 млрд 800 млн рублей в 2006 году). Однако, учитывая, что в соответствии с Бюджетным посланием на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования предусмотрены субсидии в объеме 35 млрд рублей, общий объем субсидий субъектам Российской Федерации на дорожное хозяйство увеличивается практически вдвое. Эти субсидии будут распределяться на основании вновь разработанной методики с учетом: (1) бюджетной обеспеченности, (2) приоритетности дорожного хозяйства в деятельности субъекта Российской Федерации, (3) степени урбанизации региона, (4) протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, (5) численности населения.
Олег Белозеров подробно остановился на вопросах качества дорог и на том, как они решаются с отрасли. Принята «Концепция обеспечения качества в дорожном хозяйстве», которая определяет комплексный, системный подход к решению вопросов качества в отрасли. С этого года в ходе приемки и диагностики автомобильных дорог введено обязательное определение ровности в соответствии с международным показателем ровности IRI. Существенно улучшена ситуация с дорожной разметкой, которая является одним из главных элементов обеспечения безопасности дорожного движения. За счет увеличения средств на дорожную разметку с 600 млн руб. до 1,5 млрд руб. в год удалось перейти на комплексное нанесение дорожной разметки. Налажен контроль состояния разметки не только при сдаче объектов, но и в ходе эксплуатации.
Крупная задача стоит перед отраслью в части повышения инвестиционной привлекательности сферы содержания и ремонта дорог. Сегодня, несмотря на то, что все дорожно-эксплуатационные работы проходят процедуру конкурсов, никаких ограничений нет, крупные организации пока не идут на содержание дорог. На заседании Президиума Госсовета Росавтодором предложен выход: переход на долгосрочные контракты в сфере ремонта и содержания дорог с гарантированным финансированием на весь период их действия. Это позволит стимулировать создание и развитие крупных многофункциональных дорожных компаний. Основой этой новой системы должен быть соответствующий механизм финансирования.
– Все эти положения требуют закрепления на законодательном уровне, – подчеркнул Олег Белозеров и выразил надежду на поддержку депутатского корпуса в решении поставленных задач.
Министр транспорта и руководитель Росавтодора ответили на вопросы депутатов. Так, депутат Леонид Хвоинский предложил часть средств (в размере 5 млрд рублей) от обязательного автострахования (ОСАГО), сборы по которому сегодня составляют более 50 млрд рублей и превышают ежегодные выплаты по ДТП в 2 раза (по данным Российского союза автостраховщиков, в 2005 году было собрано 54,1 млрд руб., а выплаты по страховкам составили 26,4 млрд руб.), направить на обеспечение безопасности на автодорогах, установку контрольно-регистрирующих средств.
Игорь Левитин высказался в том смысле, что эти 5 млрд могли бы быть использованы для разметки автомобильных дорог, установки освещения и скоростемеров. Статистика замеров скорости движения по трассе М-1 «Москва – Минск», выполненная с помощью установленных недавно (в порядке эксперимента) скоростемеров, показала, что 7 из 10 транспортных средств превышают установленный скоростной режим. Для того чтобы можно было штрафовать таких нарушителей, не останавливая их на дороге, необходимо принять поправку в Кодекс об административных правонарушениях.
– Чтобы оборудовать все федеральные дороги скоростемерами, необходимо 8 млрд рублей, – сказал Игорь Левитин. – Источник средств – неналоговые поступления в бюджет. Установку скоростемеров можно проводить поэтапно. Свои предложения мы направили в правительство. Из указанных выше средств от ОСАГО мы сегодня ничего не получаем.
Министр пояснил также, что понимается под принципом «пользователь платит». «Речь не идет о том, что за проезд по автодорогам нужно брать с водителей деньги, однако с дорогой косвенно связаны неналоговые поступления в бюджет», которые Минтрансом предлагается ввести. Во-первых, это плата за проезд по автомобильным дорогам грузовиков тяжелее 12 т/ось. Сопредельные страны, включая Украину и Белоруссию, с российских грузовиков берут эту плату. Отечественные дороги, построенные в 60–70 годы, не способны выдерживать нагрузку, которую создают современные автопоезда. Плательщиками будут выступать компании, зарабатывающие на перевозках грузов.
Во-вторых, сегодня на придорожной полосе много предприятий, так или иначе обслуживающих автомобилистов. Строительство этих предприятий не было согласовано в свое время с дорожными властями, но каждое из них хочет быть связано с федеральной дорогой. «Мы готовы обустраивать безопасные и комфортные съезды, которые не будут мешать потоку автотранспорта, но за «привязку» к федеральной дороге им придется заплатить», – пояснил министр.
Третьим источником могут быть 5 млрд от ОСАГО, о которых шла речь выше.
– Наше предложение заключается в том, чтобы все эти три неналоговых источника были аккумулированы на одном счету, – сказал Игорь Левитин.
По расчетам, это примерно 100 млрд рублей в год.
На вопрос о том, как связана расстановка приоритетов в дорожном хозяйстве с безопасностью движения на конкретных дорогах, Игорь Левитин сообщил, что основные очаги ДТП (порядка 70%) приходятся не на федеральные автомобильные дороги, а на крупные города.
По поводу дополнительного финансирования в 2006 году Олег Белозеров пояснил, что Федеральным дорожным агентством составлен перечень объектов, допфинанасирование в которые в 2006 году экономически эффективно и может быть закончено до конца года. Объем этих средств составляет порядка 12 млрд рублей. Перечень согласован с МЭРТ и сейчас находится на утверждении в Минфине.
Депутат Мартин Шаккум заострил внимание на ритмичности выделяемых ресурсов, связанной, в том числе и с дополнительным финансированием в конце года. «В первом квартале года выделяется примерно 5% средств, по 25% приходятся на второй и третий кварталы, а к декабрю деньги поступают как из рога изобилия. Встает вопрос их освоения. Вопрос ритмичности приобретает решающее значение для определения эффективности используемых средств». Кроме того, по его мнению, «учитывая нехватку современной техники в дорожной отрасли, необходимо наращивать мощности лизинговых организаций и субсидировать часть процентной ставки по кредитам на приобретение дорожной техники».
«Необходимо также транспортную стратегию увязывать с вопросами социально-экономического развития страны в целом. Рассматривая сегодня вопросы развития промышленного Урала, мы считаем необходимым предусмотреть долгосрочное финансирование дорог, входящих в программу «Урал промышленный – Урал полярный». Просим включить ее в программу работы министерства и Федерального дорожного агентства», – так завершил свое выступление Мартин Шаккум.
Много говорилось депутатами и о том, что необходима взвешенная федеральная политика в части развития транспортной инфраструктуры Дальнего Востока. Нужна долгосрочная программа ее развития, например, до 2010 года, чтобы это не было только инициативой губернаторов.
Депутат Сергей Штогрин сформулировал ряд предложений, направленных на оптимизацию работы дорожной отрасли. Во-первых, он считает целесообразным законодательно закрепить за дорожным хозяйством на определенный срок, скажем, на 10 лет, в субъектах федерации в качестве постоянных источников финансирования поступления от транспортного налога, половины от поступлений от земельного налога и 100% поступлений от акцизов на ГСМ. Кроме того, законом же определить, что на дорожное хозяйство ежегодно из федерального бюджета должно направляться не менее определенного процента от ВВП. «Сколько – это счетная позиция. А источником для этого должно стать повышение цены отсечения стоимости сырой нефти для зачисления в стабилизационный фонд. Скажем, если на следующий год правительство определило цену отсечения нефти в 27 долларов за баррель нефти, то повысить ее до 28 или 29 и эти доходы направить на дорожное хозяйство». А при распределении субсидий нужно учитывать, помимо прочего, экономическую значимость для страны отдельных дорог.
В целом депутаты согласились с тем, что движение по развитию дорожной сети страны наметилось. По крайней мере, сегодня основной вопрос – вопрос финансирования отрасли – уже можно считать решенным. «Однако, к сожалению, – как сказал депутат Борис Виноградов, – пока есть движение, но нет дорог».
В заключение Игорь Левитин поблагодарил парламентариев за поддержку, которую они оказывают дорожной отрасли. Без их помощи многие вопросы до сих пор остались бы нерешенными.

Оставить комментарий

Убедитесь, что вы вводите (*) необходимую информацию, где нужно
HTML-коды запрещены

Заявка на подписку

Заполните это поле.
Введите, пожалуйста, адрес электронной почты!
Укажите версию подписки
Укажите период подписки
Введен недействительный тип данных
Введен недействительный тип данных
Заполняя данную форму, я передаю свои персональные данные в компанию АО "Издательство Дороги" и выражаю согласие на их последующую обработку и хранение в соответствии с ФЗ РФ №152 "О персональных данных"